Los resultados de las elecciones dejan un escenario de incertidumbre política. La victoria del Partido Popular con 137 escaños, 52 diputados más que su inmediato competidor, el PSOE, abre cinco posibles pactos para investir presidente de Gobierno. La opción más factible, que necesitaría de la abstención de los socialistas, Unidos Podemos o del diputado de Nueva Canaria Pedro Quevedo, mantendría a Mariano Rajoy en La Moncloa.

En el caso de que la investidura fuera exitosa, nos encontraríamos ante un Congreso de los Diputados más fragmentado que nunca. Desde las elecciones a las Cortes Constituyentes de 1977, ningún partido político había entrado en el Ejecutivo con tan poco apoyo parlamentario. No es la primera vez que se conforma Gobierno con el primer partido en mayoría simple. Ya sucedió con la UCD (1977 y 1979), PSOE (1993, 2004, 2008) y PP (1996).

¿Mayor debilidad o fomento del diálogo?

La victoria del Partido Popular, la pérdida de un millón de votos de Unidos Podemos y la disminución del número de escaños del PSOE y Ciudadanos puede explicarse, según los analistas, mediante el efecto Brexit, la fragmentación y la abstención de la izquierda o la mala valoración de Pablo Iglesias. Factores muy diversos que han posibilitado la conformación de "la mayor minoría" del PP, en palabras del politólogo Pablo Simón.

La opción más factible por el momento es que Mariano Rajoy continúe en La Moncloa

Haber ganado las elecciones del 26-J, junto al aumento del número de escaños y de la diferencia con el segundo partido, hace que le corresponda a Rajoy buscar las opciones para su investidura. La hipótesis del PP, Ciudadanos, PNV, Coalición Canaria y Nueva Canaria es la opción más factible por el momento, a pesar de las tensiones territoriales que pueden aparecer. Otra posibilidad, aunque mucho más utópica que en el 20-D, es que Pedro Sánchez trate de nuevo de mover sus fichas para lograr una coalición con otras fuerzas políticas, algo que según Esther Palomera planeó en Ferraz la noche del 26-J. Sea como fuere, lo cierto es que la evolución del Congreso de los Diputados desde 1977 explica la fragmentación parlamentaria actual, con un Parlamento mucho más diverso, aunque el bipartidismo haya recuperado cierto vigor tras las pasadas elecciones:

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El Partido Popular quedó a 39 escaños de la mayoría absoluta el pasado 26-J, reduciendo la diferencia que les separó en el 20-D. Gráfico: Javier Lacort.

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Los 52 escaños que separan a Rajoy de Sánchez respaldan la victoria del PP, que ha aumentado la diferencia con respecto a diciembre. Por el contrario, el PSOE de Felipe González fue el que logró alejarse más del segundo rival en 1982, al sumar una diferencia de 95 diputados frente a la entonces Alianza Popular. Gráfico: Javier Lacort.

El escenario de "gobierno débil" ante el que nos encontramos, aun sin saber los acuerdos que podrían alcanzarse para la investidura, anticipan una legislatura con mucho trabajo parlamentario por delante. Es la primera vez en la historia reciente de nuestra democracia que el tercer y cuarto partido político en escaños cuentan con tanto peso en el Congreso de los Diputados. Si se cumple la opción de que Rajoy es investido presidente, el protagonismo de la Cámara Baja aumentará de forma considerable.

El protagonismo del Congreso de los Diputados crecerá respecto a anteriores legislaturas

En el caso de que no se produjeran vetos, hipotéticas alianzas entre PSOE, Ciudadanos y Podemos podrían sacar adelante reformas de corte progresista. Por el contrario, si Sánchez alcanzara la presidencia, la suma de PP, Ciudadanos y otras formaciones de derecha podría dar luz verde a leyes más conservadoras, incluso con un Ejecutivo socialista en La Moncloa. En cualquier caso, será difícil aplicar el clásico "rodillo parlamentario" y el peso del Congreso crecerá respecto a legislaturas pasadas. No ocurrirá lo mismo en promesas que requieran de una reforma constitucional, como podría ser el cambio de la circunscripción electoral que demanda Ciudadanos, dado que en ese caso debería contarse con la luz verde del PP, que cuenta con mayoría simple en el Congreso y mayoría absoluta en el Senado.

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En la historia reciente de nuestra democracia, nunca cuatro grupos parlamentarios habían tenido tal grado de equilibrio en su peso parlamentario. Gráfico: Javier Lacort

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Sea quien sea el presidente del Gobierno, la fragmentación del Congreso de los Diputados otorgará una mayor importancia a la Cámara Baja. Si gobernase el PP, podrían sacarse adelante medidas de corte progresista con el apoyo de PSOE, Ciudadanos y Podemos. Si el PSOE llegara a la Moncloa, PP, C's y otras formaciones de derecha podrían apoyar y dar luz verde a reformas conservadoras. Gráfico: Javier Lacort.

Los precedentes: "decretazos" y mociones de censura

La aparente "debilidad" del Ejecutivo abre la puerta a una legislatura con mayor visibilidad y protagonismo de la Cámara Baja. Sin embargo, el partido que llegara a La Moncloa todavía podría guardarse un "as en la manga". La Constitución prevé un mecanismo por el que, en situaciones de carácter de "extraordinaria y urgente necesidad", pueden aprobarse medidas a través de la fórmula del Real Decreto-Ley. En su primer año de Gobierno, aun contando con mayoría absoluta parlamentaria, Mariano Rajoy batió el récord de decretos ley aprobados, por encima de Rodríguez Zapatero, Aznar, González, Calvo Sotelo y Suárez.

Los expertos lamentan el "abuso" del Real Decreto Ley, algo que el Tribunal Constitucional ha empezado a corregir

"Desafortunadamente se está abusando de esta institución jurídica y se está usando para situaciones que no son propias del Decreto-ley, como por ejemplo una situación económica imprevista o una catástrofe natural que requieran una respuesta inmediata de los poderes públicos, sino que se usa de forma tramposa", lamentaba Marc Carrillo, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat Pompeu Fabra, en declaraciones recogidas por Diario Jurídico. El blog especializado ¿Hay Derecho? también criticaba el abuso de esta figura, que regula el artículo 86 de la Constitución.

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Barcex (Wikimedia)

Como explica a Hipertextual el profesor Eduardo Vírgala, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad del País Vasco, un Gobierno en minoría no necesitaría de mayoría absoluta en el Congreso para sacar adelante un Real Decreto-Ley, dado que "basta mayoría simple en su convalidación en 30 días". Con esta figura jurídica, por ejemplo, se realizó la reforma laboral de 2012 o la eliminación del acceso universal a la sanidad pública. La Carta Magna señala que este instrumento debe aplicarse en "situación de excepcional y urgente necesidad", además de resaltar su carácter de "norma provisional".

En la historia reciente ha habido dos mociones de censura y dos cuestiones de confianza, protagonizadas por Adolfo Suárez y Felipe González

El artículo 86 CE explica que el Real Decreto-Ley "no puede afectar al contenido de ningún derecho", comenta Vírgala a este medio. "Hasta 2015 el Tribunal Constitucional daba mucha manga ancha en esto pero en los dos últimos años ha empezado a controlar más", sostiene el jurista. Así lo demuestra una sentencia del pasado octubre, que anuló varios apartados del decreto de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Esta postura, según Vírgala, se basa en que el Ejecutivo no justificó "suficientemente el Real Decreto Ley con la extraordinaria y urgente necesidad". "Tiene que haber correspondencia entre las medidas tomadas y no poder hacerlo de otra forma. Hay que justificarlo y el TC ha entendido que en algunos casos el Gobierno no lo ha hecho", afirma el catedrático.

El escenario inédito en el que nos encontramos también rememora el precedente de la moción de censura. En la historia reciente de nuestra democracia sólo se ha usado este mecanismo en dos ocasiones. En 1980, el PSOE presentó una moción de censura contra el Gobierno de Adolfo Suárez, que no prosperó por los 166 votos en contra, 152 votos a favor, 21 abstenciones y 11 ausencias. La segunda fue presentada por Alianza Popular en 1987, pero no salió adelante por la mayoría absoluta de la formación de Felipe González.

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Roy Luck (Flickr)

Según establece la Constitución, este mecanismo sirve para que el Congreso pueda exigirle responsabilidad política al Gobierno, si la moción es respaldada por la mayoría absoluta de la Cámara. En ese caso, el Presidente ha de presentar su dimisión ante el Rey y el candidato incluido en la moción de censura se entenderá investido de la confianza de la Cámara, por lo que el Jefe del Estado le nombraría Presidente del Gobierno.

Por otro lado, el Presidente también puede plantear una cuestión de confianza a la Cámara Baja sobre su programa o sobre una declaración de política general, tal y como sucedió también durante el Gobierno de Suárez en 1980 y en el Ejecutivo de González en 1990. Instrumentos que, en todo caso, garantizan la separación de poderes y fortalecen la salud de nuestra democracia ante la legislatura que viene. Una legislatura que, por último, podría ser corta en función de la solidez de los pactos de investidura y/o de Gobierno que se alcancen. Así ocurrió en la última legislatura de Felipe González como presidente, cuando la ruptura del pacto entre los nacionalistas y el PSOE en 1995 abocó a la convocatoria de las elecciones de 1996, que ganaría José María Aznar.