Investigación: Eva Belmonte Datos: David Cabo Visualizaciones: Carmen Torrecillas Datos: Ángela Bernardo Datos: María Álvarez del Vayo Datos: Miguel Ángel Gavilanes

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Artículo publicado originalmente en Civio

El 4 de febrero de 2020 las portadas de los periódicos estaban centradas en los dimes y diretes de los diferentes partidos políticos tras el discurso de Felipe VI en la apertura de la legislatura en el Congreso. En algunas, solo en algunas, se hablaba del “coronavirus de Wuhan”, y se le llamaba así porque por entonces parecía que era solo un problema chino, que no iba con nosotros, aunque ya se habían detectado los primeros casos importados. Ese mismo día, el Área de Salud de Tenerife compró, vía contrato de emergencia, 1.004 mascarillas FFP2 a 1,40 euros cada una. Siete días después, compró otras 1.200 al mismo precio.

Tenía sentido: los primeros casos se habían dado en las islas. Pero no fueron los únicos de esta avanzadilla. El 11 de febrero, el 26 del mismo mes y el 2 de marzo el Servicio cántabro de salud firmó tres contratos similares, un total de 1.400 mascarillas, pero más baratas, a 80 céntimos. A partir de entonces, el precio se disparó. Y mucho. De hecho, una de las empresas a las que compraron los cántabros, Barna Import -la tercera que más dinero se llevó en contratos de emergencia en 2020-, subió el precio hasta los cinco euros el 30 de marzo, unas semanas después, cuando vendió mascarillas FFP2 a Murcia. Pero no todas las administraciones públicas pagaban lo mismo: ese mismo día también las vendió a la Generalitat Valenciana, pero, en este caso, más baratas, a 4,3 euros.

Una base de datos propia de precios unitarios

Hemos extraído, limpiado y estructurado todos los contratos de emergencia adjudicados durante 2020 y publicados ese año en el Portal de Contratos del Sector Público y desde las plataformas vinculadas de las comunidades autónomas, excluyendo los menores. De todos ellos, hemos sacado los precios unitarios de las subcategorías más habituales. Para eso, hemos usado tres vías: la primera, extraer esa información de su objeto siempre que se podía, porque indicaba el número de unidades que se compraban y podíamos hacer la división sobre el coste total. Además, hemos sacado uno a uno, revisando actas y otros documentos, los precios unitarios en contratos grandes, de más de diez millones de euros. A esa base de datos le hemos añadido dos fuentes que contaban con costes por unidad de producto: el acuerdo marco que firmó INGESA en noviembre y la base de datos de contratos de emergencia que publicó la región de Murcia, por lo que estos dos organismos están suprarrepresentados y las comunidades que aportan menos información en sus contratos, infrarrepresentadas. Al final, nos quedamos con los productos más habituales y que tenían datos suficientes y comparables. No es una recopilación exhaustiva de todos los precios que se pagaron, pero sí lo suficientemente representativa. Esta es nuestra metodología.

La evolución de la pandemia y la falta de stock de muchos productos a nivel global combinada con la aparición de intermediarios que hicieron negocio de estas necesidades hizo que los precios se dispararan. Así, hubo picos comunes, pero también organismos comprando a precio muy distinto en el mismo momento y hasta a la misma empresa, y algunas cuantías que se salen del gráfico, como demuestra la base de datos creada por Civio a partir de todos los contratos de emergencia adjudicados y publicados en 2020. Casi 800 filas para analizar qué pasó con geles, mascarillas, test y guantes durante la guerra de suministros de 2020.

El rango de precios de las mascarillas FFP2 va de los 25 céntimos a los 8 euros. La primera vez que el Ministerio usó la contratación de emergencia para hacerse con ellas fue el 10 de marzo, poco antes de declarar el estado de alarma, y cuando las mascarillas aún no eran obligatorias -ni siquiera recomendadas- para la población en general. Las pagó a algo más de dos euros la unidad, muy por encima del precio que solo días antes estaban pagando los cántabros. Pero es que a esas alturas la cosa ya estaba disparada. De hecho, el mismo Servicio cántabro de salud acabó pagándolas a 5,20. En Mérida, a 6,53. Y en abril los precios explotaron y tocaron su tope: los ocho euros que pagó la Autoridad Portuaria de Valencia a Almacenes Élite, una empresa que hasta entonces se dedicaba a la papelería.

En octubre, noviembre y diciembre había pasado lo peor (en cuanto a precios). Y ya se compraban las FFP2 por debajo del euro la unidad. De hecho, el Ministerio de Sanidad firmó un millonario acuerdo marco en noviembre para seleccionar distintos proveedores a los que poder comprarles productos vinculados con la pandemia a partir de entonces. Una de esas empresas accedió a venderlas por 25 céntimos, el precio más bajo de nuestra base de datos.

Los primeros días del estado de alarma, ante la falta de mascarillas FFP2, el Gobierno autorizó, como excepción, que se vendieran mascarillas sin marcado CE, como las KN95. Con un nivel de protección más o menos equiparable a las FFP2, se han comprado más caras que estas, y eso sin contar con el sello europeo. Si el rango de las FFP2 va de los 25 céntimos a los ocho euros, el de las KN95 va de los 87 céntimos a los 11,25 euros, el precio que pagó en junio la Villa de Ingenio, un pequeño pueblo de las Palmas de Gran Canaria. Es un precio altísimo. De hecho, el siguiente que aparece en nuestra base de datos, de más caro a menos, es de cinco euros, menos de la mitad.

Las FFP3, por su parte, son las protagonistas de una de esas situaciones que desafían las supuestas leyes lógicas del mercado: Extremadura firmó el mismo día (16 de junio) y con la misma empresa (Comercial Extremeña Hospitalaria) dos contratos para comprar este tipo de mascarilla con precios distintos: en uno a 7,86 euros y, en el otro, a 6,9. Contra todo pronóstico, no las pagó más baratas cuando compró más cantidad, sino al revés: el contrato con el precio más caro era para adquirir más del doble de unidades que el barato.

Tenerife y Cantabria no solo se adelantaron con las mascarillas FFP2, también con las quirúrgicas, que compraron en febrero a cuatro y cinco céntimos cada una. En marzo, el Ministerio aprobó tres compras, todas a dos céntimos la unidad, las más baratas de nuestra base de datos, justo antes de que el precio se disparara. De hecho, el 23 de marzo, solo tres días después de adjudicar el último contrato a dos céntimos, pasó a pagarlas 20 veces más caras, casi a medio euro cada una. Lo hizo a través de dos contratos que firmó el mismo día con FCS, la empresa que más dinero se llevó en 2020 vía contratos de emergencia. En total, compró 430 millones de mascarillas por las que pagó casi 183 millones de euros. Todo adjudicado el mismo día.

Mientras, en otros lugares, la cosa se disparaba aún más. La Agència Catalana de l’Habitatge compró mil mascarillas quirúrgicas directamente a una farmacia a 1,82 euros la unidad. Y, una vez pasado este pico, la cosa bajó, y bastante, pero no lo hizo igual en todos lados.

El 19 de noviembre una resolución redujo a 62 céntimos, IVA incluido, el precio máximo al que se podían vender a particulares las mascarillas quirúrgicas en farmacias u otros comercios. Y ese era el tope, porque a esas alturas ya se estaban vendiendo bastante más baratas en muchos comercios. Un día después de que esa decisión llegara al BOE, Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya compró 40.000 mascarillas a ese mismo precio, 62 céntimos. Pero, en su caso, además, ese precio de compra es sin IVA (como todos los de este reportaje). Esto es: en realidad pagaron más que cualquier ciudadano, que pagada esos 62 céntimos pero incluyendo el 4% del impuesto.

En guantes de nitrilo, el rango va de 0,35 a 0,02 euros. Una diferencia que parece pequeña en precio unitario pero se traduce en gastos millonarios cuando se compran de forma masiva.

Bastoncillos y tubos para hacer PCR a más de seis euros la unidad

La falta de información en cada contrato y la complejidad de la técnica hace que sea imposible comparar de forma rigurosa los precios unitarios de los test PCR. Puede que compren todos los compuestos necesarios, solo una parte… Y casi nunca se aclara. Pero sí podemos comparar algo mucho más terrenal: el pack palito (también llamados hisopo, escobillón o torunda) y tubo para extraer y guardar las muestras cuando te hacen una de estas pruebas.

El 17 de abril el Ministerio de Sanidad compró 700.000 de esos bastoncillos a más de seis euros cada uno, el precio más alto de nuestros datos. La empresa adjudicataria de este contrato de más de cuatro millones de euros fue Value & Bro, una firma sin trabajadores pero con contactos en China liderada por una abogada malagueña. Un precio desorbitado si tenemos en cuanta que solo diez días después Castilla y León los compró a un euro, nuestro registro más barato.

También podemos comparar los test de antígenos. El más habitual y preciso es el de Abbot, por eso esta compañía es la cuarta empresa que más dinero se llevó en contratos de emergencia. Desde su aprobación, en septiembre, los vende siempre al mismo precio fijo: 4,5 euros. Comprara quien comprara, eso es lo que costaron los test de antígenos de Abbot.

Pero, en ocasiones, las administraciones decidieron optar por marcas más caras. Castilla y León compró a Roche a 6,5 euros y a 5,3 a Kalea (una empresa intermediaria que hasta entonces se dedicada a asesorar a empresas españolas con intereses en China). Castilla La Mancha, a Biotical, a cinco euros. Pero el precio más disparatado fue el que pagó el Ministerio de Sanidad a Interpharma, la empresa que medió para adquirir los test de Bioeasy: no solo salieron defectuosos (aunque la compañía aseguró que había devuelto el dinero de esos) sino que eran carísimos: 21,5 euros cada uno de los 659.000 que compraron. En total, un contrato de 14 millones.

Garrafas de cinco litros de gel a más de cien euros

En geles hidroalcohólicos, que se pagaron desde menos de 1,4 euros hasta 40 euros el litro, es donde encontramos mayores diferencias. Diferencias que, en parte, se explican por el formato: no es lo mismo comprar bidones de cinco litros que envases pequeños. Pero solo en parte.

De hecho, el precio más caro de nuestra base de datos lo pagó la Comunidad de Madrid en abril, que compró botes de 100 ml a 4 euros cada uno, esto es, a 40 euros el litro. Busquemos un contrato comparable: Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya compraba ese mismo formato a 28,6 euros el litro, bastante más barato, menos de un mes después. Y eso que compró bastantes menos unidades.

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Pero el contrato que se pagó a 40 euros el litro no fue el único que firmó la Comunidad de Madrid ese día con la empresa Krape. También les compró 5.000 botellas de medio litro. A formato más grande, precio más barato, claro: ahí la cosa ya salía a 20 euros el litro. Pero sigue estando entre los precios más caros. De hecho, la Generalitat Valenciana adquirió a finales de marzo envases similares, de 500 y 600 ml, a otra empresa mucho más barata: les salió a menos de 1,4 euros el litro, el precio más bajo de nuestra base de datos.

El mismo día que en Valencia encontraban esa ganga, el 27 de marzo, el Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria pagó a una farmacéutica de la localidad el gel a 22 euros el litro. ¿Era un formato pequeño y por eso salió tan caro? No. Compró garrafas de cinco litros para la policía local. A 110 euros la garrafa. El nuevo oro líquido.

Este artículo forma parte de Tenders Guru, un proyecto financiado por la Unión Europea.

Lee nuestra metodología completa

Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLCSP), donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos publicados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020. Son un total de 119.976. Además, hemos añadido también los contratos que algunas administraciones autonómicas (como Madrid y Cataluña) publican en sus propias webs y luego reenvían de forma resumida a la PLCSP. Son 53.838 contratos adicionales. El objetivo era crear una base de datos exhaustiva sobre la que hacer las consultas necesarias para, de ahí, extraer y entender la contratación de emergencia durante 2020 y detectar posibles abusos.

Los precios son siempre sin impuestos y no hemos incluido los contratos menores.

Las comunidades autónomas

A inicios de 2021, siete comunidades autónomas no publican sus datos de contratación directamente en el portal nacional, sino que lo hacen en sus propios portales: Andalucía, Cataluña, Euskadi, Galicia, Madrid, Navarra y La Rioja. Además, la Región de Murcia lo hizo parcialmente en 2020. Aunque en teoría estos portales autonómicos están conectados con el nacional, y la información debería sincronizarse automáticamente, en la práctica hay problemas: no todos los contratos están disponibles, y faltan datos fundamentales, como la fecha de adjudicación y la urgencia del contrato. Por ello, hemos completado los contratos de estas plataformas externas con detalles adicionales extraídos de sus páginas webs.

Desgraciadamente, cada plataforma autonómica presenta sus peculiaridades. Mientras que Cataluña y Euskadi indican siempre la urgencia de sus contratos en un campo etiquetado claramente, Andalucía a menudo lo deja en blanco, igual que Galicia. La Rioja añade “Emergencia” a su código de expediente. Navarra no siempre menciona la emergencia, pero clasifica el contrato “sin procedimiento”, dando a entender que algo raro pasa. Madrid avisa de lo extraordinario diciendo “Otros procedimientos”, pero para detectar la urgencia hay que fijarse en la coletilla: “Emergencia” o “EMRGENCIA” (sic) o “Emergeincia” (sic) o … Galicia clasifica todo correctamente, pero no ha enviado sus contratos de emergencia a la plataforma nacional, así que hemos tenido que añadirlos a mano. (El buscador de la web de Galicia insiste, además, en que no hay contratos de emergencia, aunque claramente los hay.) Madrid tampoco envía todos sus contratos a la PLCSP, aunque no hemos descubierto el patrón: unos llegan, otros non. Así que hemos descargado todos los contratos de su web y añadido los que nos faltaban. Además, Madrid es la única plataforma que no publica la fecha de adjudicación de sus contratos, sino la “fecha de publicación de la adjudicación”, que no es lo mismo. Murcia publicó todos las compras del Sistema Murciano de Salud en un Excel, separado de la información normal de contratación: hemos añadido todas las compras de ese fichero a nuestra base de datos. Cataluña publicó una serie de contratos “paraguas” con multiples adjudicaciones en Excel adjuntos, más un Excel resumen para los organismos de la propia Generalitat. Hemos revisado y cruzado todos estos ficheros y añadido el resultado a nuestra base de datos. Por rizar el rizo, Asturias ya publica oficialmente directamente en la PLCSP, pero sigue enviando algunos contratos como plataforma externa, contratos con URLs inválidas que no parecen estar accesibles en su propio buscador.

Y, en general, tanto para contratos publicados en plataformas externas como en la nacional, nos hemos encontrado muchos contratos donde el ganador de la licitación era “Ver acta” o “Ver adjudicación”, que hemos tenido que añadir manualmente. También muchos contratos donde el importe de adjudicación estaba vacío, o era claramente incorrecto al compararlo con el presupuesto. Hemos corregido los errores que hemos detectado verificando las actas de adjudicación originales. Mención especial al contrato de mantenimiento de seis vehículos del Ayuntamiento de Oviedo, presupuestado en 37.200 euros y adjudicado a una SL local por -se supone- 251.520 millones de euros, 6.7 millones de veces el presupuesto original del contrato, 143 veces el presupuesto de Sanidad de toda Asturias, algo que no parece haber llamado la atención de ninguno de los implicados en publicar la información, claramente incorrecta. (También sorprende que no ganara la otra oferta, por “solo” 50.000 millones de euros.)

El resultado final es la que creemos es la base de datos de contratación más exhaustiva que está disponible en España. Eso no quiere decir que estén todos los contratos de emergencia de 2020: aunque por ley todas los organismos públicos deben enviar su información a la PLCSP, es evidente que no todas las plataformas lo hacen de forma consistente, como ya ha denunciado la OIRESCON. Y algunos contratos estarán todavía recorriendo su largo camino (de muchos meses, a veces) desde su adjudicación a su publicación.

La limpieza

Una vez creada la base de datos, hemos revisado posibles errores: expedientes duplicados, procedimientos mal clasificados, lotes con precios erróneos, NIFs de empresas erróneos (sobre todo en el caso de las extracomunitarias, que se solían rellenar con cualquier palabra clave no consistente) o nombres escritos cada vez de una forma, relaciones de contratos publicadas juntas que hemos tenido que extraer y separar…

La revisión más importante ha estado en los precios de adjudicación, que tratamos siempre sin impuestos. Hemos mirado qué pasaba con aquellos contratos que no tenían ninguna cantidad, o era 0. Y hemos rellenado todos los huecos posibles. En el caso de los -pocos- acuerdos marco, hemos usado el precio de licitación, esto es, el presupuesto, puesto que el gasto final dependerá de cuánto se compre a cada proveedor, y eso aún no se ha publicado.

En todos estos casos, hemos tenido que revisar cuando ha hecho falta documentos originales. Y, a veces, ni siquiera ahí encontrábamos información básica como qué se había comprado a quién y por cuánto dinero. Las dos principales barreras han sido la falta de información y la incongruencia y las erratas en los datos.

Las categorías

Para establecer las categorías hemos tenido que empezar por lo básico: revisar qué contratos estaban mal clasificados entre suministros/obras/servicios. A partir de ahí, hemos creado categorías generales teniendo en cuenta qué objetos eran los más habituales. No hemos podido usar el CPV, el código europeo que indica qué se está contratando, porque en la mayoría de casos no eran coherentes, correspondían a otras cosas o no eran comparables entre ellos. Así que hemos tenido que descifrar a qué categoría pertenecía cada contrato por su objeto, usando palabras clave para cada una de ellas, también en las lenguas cooficiales, y revisando de forma manual cuando ha sido necesario. Una dificultad añadida: a veces un único contrato sumaba una variedad de productos.

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