Investigación: Eva Belmonte, Datos: David Cabo, Visualizaciones: Carmen Torrecillas, Datos: Miguel Ángel Gavilanes, Visualizaciones: Antonio Hernández, Datos: María Álvarez del Vayo, Datos: Ángela Bernardo
Artículo publicado originalmente en Civio
El 31 de marzo de 2020, en los primeros locos días del estado de alarma, el Gobierno de Murcia adjudicó la gestión de su televisión pública a la empresa CBM, la misma que llevaba haciéndolo hasta entonces. La diferencia es que, esta vez, lo hizo utilizando la tramitación de emergencia, un sistema excepcional que permite dar contratos a dedo por la vía ultrarrápida, sin abrir expediente y con muy pocos controles previos y transparencia. Este sistema, el más rápido y directo de la Ley de Contratos -permite hasta poner en marcha algo solo con hablarlo, y ya luego, si eso, redactar las condiciones- está limitado a tres supuestos muy claros: acontecimientos catastróficos, situaciones que supongan grave peligro y necesidades que afecten a la defensa nacional.
Es evidente que la pandemia que justo estaba arrancando por entonces era y es una catástrofe y que suponía graves peligros, por eso se permitió el uso de este sistema para la compra de, por ejemplo, mascarillas. Pero para entender qué tiene que ver el coronavirus con la televisión pública de Murcia hay que ponerse algo más imaginativos. Y lo hicieron.
En su justificación, el primer argumento es que el estado de alarma frenó los trámites administrativos y, claro, no pudieron conceder a tiempo el concurso abierto que habían convocado para esa concesión. Más allá de que no llegar a tiempo no es causa suficiente para usar este sistema, lo cierto es que sí lo tuvieron: el contrato vigente por entonces arrancó en 2015 y se había prorrogado tres veces. Finalizaba el 30 de abril. Y no fue hasta el 25 de febrero que pusieron en marcha el contrato, después de varios retrasos en los trámites previos. Con esos plazos era casi imposible, con pandemia o sin ella, con estado de alarma o sin él, que llegaran a tiempo.
El segundo argumento es más etéreo: la televisión es esencial en casos de catástrofes, dicen. Y no aprobar ese contrato a dedo por tramitación de emergencia suponía un “significativo peligro para la salud y la vida de las personas”. Con estos mimbres, se aprobó la contratación de emergencia por unos 744.000 euros al mes hasta que el concurso abierto eligiera a un ganador por la vía ordinaria. El plan era que fuera solo un parche durante dos meses, mayo y junio, pero se prorrogó dos veces, la última ya estimaba alargarlo en 2021.
Todos los contratos de emergencia publicados de todas las administraciones públicas
Hemos analizado todos los contratos de emergencia adjudicados durante 2020 y publicados ese año en el Portal de Contratos del Sector Público y desde las plataformas vinculadas de las comunidades autónomas, excluyendo los menores. Puede que algunos contratos no estén en nuestra base de datos porque o no se habían publicado aún o no se habían vinculado con el portal estatal o están mal clasificados.
Hemos tenido que extraer, limpiar y estructurar y completar datos durante meses y hemos encontrado falta de información, errores, códigos incoherentes, retrasos y diferencias en las formas de publicar de cada organismo. Pero era la única vía para tener una visión lo más completa posible: el Portal de Transparencia, por ejemplo, incluye solo contratos de la Administración General del Estado -y no todos- y mezcla emergencia con urgencia. Esta es nuestra metodología.
El contrato de la tele pública de Murcia es uno de los que se colaron entre mascarillas, mamparas y test. En total, las administraciones públicas adjudicaron y publicaron 16.589 contratos de emergencia durante 2020, que suman 6.445 millones de euros. Suponen un 15% de todos los que se firmaron ese año, un porcentaje inédito. Para hacernos una idea: solo la Administración General del Estado firmó 658 contratos de emergencia, más de 3.200 millones de euros, frente a los 50 contratos de 2019 (27 millones) o los 12 de 2018 (tres millones).
Y es normal. Era una situación, de verdad, extraordinaria. Pero, ¿qué se compró? ¿A quién? Y, lo más importante, ¿se cumplieron siempre las pocas reglas de la tramitación de emergencia? ¿Hay más casos de contratos, como mínimo, sospechosos? Spoiler: la respuesta a las dos últimas preguntas es no y sí.
Cuatro empresas acapararon uno de cada diez euros
La crisis sanitaria hizo que muchas empresas tuvieran que reconvertirse y que otras vieran oportunidades en medio de la crisis. Es el caso de FCS Select Products, una empresa dedicada al sector de las bebidas energéticas con sede en Barcelona y una delegación en china que nunca había trabajado en el sector sanitario. Gracias a cuatro contratos con el Ministerio de Sanidad, todos ellos firmados el 23 de marzo y que suman más de 217 millones de euros, se convirtió en el principal importador, o intermediario, del Gobierno.
Es la empresa que más dinero se llevó, en 2020, vía contratos de emergencia. Una de sus administradoras había sido condenada en 2015 por estafa, según desveló El Confidencial. Tras esos cuatro contratos (aquí, aquí, aquí y aquí), no volvió a firmar con administraciones públicas españolas. Fue flor de un día. Pero muy, muy lucrativa.
Adjudicaciones vía emergencia por empresa en 2020
| Empresa | Contratos | Importe |
|---|---|---|
| FCS SELECT PRODUCTS, S.L. | 4 | €217.460.000 |
| HONGKONG TRAVIS ASIA LIMITED | 5 | €187.011.013 |
| BARNA IMPORT MEDICA, S.A. | 225 | €121.456.938 |
| ABBOTT LABORATORIES, S.A. | 103 | €111.098.401 |
| PALEX MEDICAL, S.A. | 347 | €61.541.757 |
| HANGZOU RUINING TRADING CO LTD | 2 | €55.638.522 |
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Le sigue en la lista la empresa china Hong Kong Travis Asia, con 187 millones, debidos sobre todo a una compra de 150 millones en mascarillas. De hecho, esta empresa se llevó uno de cada tres euros que fueron a parar a empresas extracomunitarias (574 millones, el 9% del total).
La tercera en la lista es Barna Import Médica. Al contrario que FCS, se trata de una empresa que ya se dedicaba antes de la crisis a la importación y venta de productos sanitarios. Sumaron 121 millones pero repartidos en 225 adjudicaciones. Vendieron a administraciones de todos los niveles mascarillas, guantes y batas, entre otros elementos de protección.
La cuarta es Abbott (111 millones en 103 adjudicaciones), la gran mayoría para la compra de test de antígenos, puesto que comercializan uno de los más efectivos dentro de este tipo de pruebas de diagnóstico.
En total, estas cuatro empresas suman unos 637 millones de euros, casi el 10% del total adjudicado y publicado en 2020.
¿Qué es emergencia y qué no?
¿Cuándo se puede usar la tramitación de emergencia? Según la Ley de Contratos, “cuando la Administración tenga que actuar de manera inmediata a causa de acontecimientos catastróficos, de situaciones que supongan grave peligro o de necesidades que afecten a la defensa nacional”. En estos casos, se contrata a quien se considere y ya, sin abrir expediente, incluso solo hablándolo, para poder ponerlo en marcha rápido.
Las tres reglas para usar la emergencia
Solo se puede usar esta tramitación justificando tres cosas: que está dentro de algunas de las causas que marca la ley, y no otras, como que no te ha dado tiempo y ya; que no es posible contratarlo por otras vías con más garantías (como la tramitación de urgencia, que acorta los tiempos; o el negociado, que permite seleccionar casi directamente a una empresa); y que solo se adjudica por esa vía lo estrictamente necesario (no vale firmar un contrato de cinco años, vamos), según han venido repitiendo todos los organismos de contratación estatales (aquí y aquí, por ejemplo). La Ley de Contratos, explicada, en nuestra Contratopedia.
Lo normal, entonces, es encontrar en los contratos del pasado reparaciones imprevistas (si se rompe una cañería o se agrieta el asfalto de una carretera) o medidas ante temporales y otras catástrofes. Pero, ya antes de la pandemia, estas reglas no siempre se cumplían. El 2 de enero de 2020 el ayuntamiento canario de Icod de los Vinos usó este sistema para alquilar tres camellos para la cabalgata de Reyes. No fue suficiente, según su criterio, hacerlo como contrato menor. Necesitaban aún más flexibilidad, y lo adjudicaron además por emergencia. Tenían poco margen, es evidente, pero también lo es que los Reyes vienen cada año y era, por tanto, previsible. Y, claro, que no había catástrofe ni grave peligro si lo hubieran hecho sin camellos. Algo similar ocurrió en Cádiz, pero en su caso lo que necesitaban con emergencia para el pasacalles de las fiestas navideñas eran Transformers y estrellas luminosas.
Si nos vamos a años anteriores encontramos la compra de comida para la estación de esquí de Boi Taüll o el curso de Big Data y Machine Learning que contrató la empresa pública de ingenieria Ineco a Telefónica con una emergencia cuanto menos sorprendente.
El 13 de marzo, un día antes de la declaración del estado de alarma, llegó al BOE el primer Decreto Ley de muchos con medidas por la pandemia. Entre otras cosas, declaraba que la Administración General del Estado podía usar la contratación de emergencia “para atender las necesidades derivadas de la protección de las personas y otras medidas adoptadas por el Consejo de Ministros para hacer frente al COVID-19”. Dos semanas después, se amplió esta potestad a todas las administraciones públicas y se dio luz verde a los pagos por adelantado, incluso antes de firmar nada ni de recibir ningún material. Investigamos lo público, lo que nos afecta a todosTe necesitamos para luchar contra el secretismo institucional, gobierne quien gobierne.Hazte socio/a
Con estas reglas sobre la mesa, ya en pleno caos pandémico, entre miles y miles de contratos de emergencia, se colaron algunas adjudicaciones de emergencia que, a primera vista, no parecen responder de forma estricta a la lucha contra el virus ni a ejecutar las decisiones del Consejo de Ministros en esta línea. Uno de los ejemplos más habituales son los contratos de campañas de publicidad institucional. Es evidente que anuncios de mascarilla + distancia + lavado de manos sí que cumplen esos requisitos, pero esa justificación no es tan clara en campañas de prevención de incendios forestales (algo que ocurre cada año, por cierto), sobre planes de reactivación económica o, y estas son las más habituales, las de promoción turística.
Usando la tramitación de emergencia firmaron contratos para publicar anuncios que ayudaran a reactivar el turismo Cataluña, que lo autorizó vía decreto ley; el Consell Insular de Eivissa, que además no justifica el uso de este procedimiento en su publicación, aunque es obligatorio; y hasta la propia Secretaría de Estado de Turismo, que le dedicó dos millones de euros.
El Ayuntamiento de Marbella gastó 36.000 euros en 15 pistolas táser. Su justificación del uso de la emergencia: “No todos los ciudadanos aceptan de buen grado las indicaciones” para cumplir las normas de confinamiento aprobadas tras la declaración del estado de alarma. Además, según ellos, es un asunto de riesgos laborales. Y esta es su argumentación, literal, un todo en uno: “El agente corre riesgo de sufrir otro tipo de agresión que puede degenerar en lesión física que debilite sus defensas inmunológicas que puedan degenerar en el contagio del COVID19 o cualquier otra enfermedad infecto contagiosa”.
Cuando el Ayuntamiento de Meco (Madrid) usó esta vía rápida para contratar la gestión de la piscina municipal tiró de la excusa habitual de las prisas (es que con todo este jaleo no me ha dado tiempo), aunque se contrate para cada verano, y de una más imaginativa: los vecinos están pasándolo mal y necesitan su piscina.
Mascarillas, test, acondicionamiento de espacios y servicios informáticos
Pero la chicha de los 6.445 millones en contratos de emergencia se destinó a medidas de protección. La gran mayoría, 5.398 millones, fue a contratos de suministros, sobre todo mascarillas y otra vestimenta de protección (casi tres mil millones), seguidas de test.
Entre las obras, de los 326 millones adjudicados, más de 94, un 30%, fueron a a acondicionar, reparar y mantener espacios sanitarios. Mas allá del coronavirus encontramos las obras de emergencia habituales: arreglos de carreteras y vías de tren y reparaciones tras los destrozos causados por temporales, en este caso por Gloria, la borrasca que dejó trece fallecidos en enero de 2020.
En servicios, la mayoría se gastó en transporte, logística y alquiler de vehículos, a veces para llevar a su destino los suministros anteriores; en pruebas de covid, rastreo de contactos, asistencia sanitaria y alojamiento de pacientes; y en limpieza y desinfección, sobre todo en los primeros meses, cuando la idea más difundida era que el virus esperaba agazapado en las paredes durante horas casi para saltarte encima cuando caminaras cerca. También destaca el gasto en servicios sociales e informática, en este último caso para atender las nuevas necesidades del teletrabajo.
Por organismos, la Administración General del Estado gastó más de la mitad de esos 6.445 millones. Casi todo lo gestionó Sanidad. De hecho, el 98% del dinero en contratos de ese ministerio se adjudicó vía emergencia. Entre las comunidades, destacan Cataluña (807 millones) y Madrid (689).
Por cuestión de competencias y de presupuesto, las entidades locales tuvieron mucho menos peso. Entre ellas destaca el Ayuntamiento de Madrid, con 45 millones gastados en emergencia. Ahí se encuentra, entre mascarillas y test, el contrato para diseñar un pebetero que contuviera la llama de homenaje a las víctimas de la enfermedad.
Este artículo forma parte de Tenders Guru, un proyecto financiado por la Unión Europea.
Lee nuestra metodología completa
Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLCSP), donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos publicados del 1 de enero al 31 de diciembre de 2020. Son un total de 119.976. Además, hemos añadido también los contratos que algunas administraciones autonómicas (como Madrid y Cataluña) publican en sus propias webs y luego reenvían de forma resumida a la PLCSP. Son 53.838 contratos adicionales. El objetivo era crear una base de datos exhaustiva sobre la que hacer las consultas necesarias para de ahí extraer y entender la contratación de emergencia durante 2020 y detectar posibles abusos.
Los precios son siempre sin impuestos y no hemos incluido los contratos menores.
Las comunidades autónomas
A inicios de 2021, siete comunidades autónomas no publican sus datos de contratación directamente en el portal nacional, sino que lo hacen en sus propios portales: Andalucía, Cataluña, Euskadi, Galicia, Madrid, Navarra y La Rioja. Además, la Región de Murcia lo hizo parcialmente en 2020. Aunque en teoría estos portales autonómicos están conectados con el nacional, y la información debería sincronizarse automáticamente, en la práctica hay problemas: no todos los contratos están disponibles, y faltan datos fundamentales, como la fecha de adjudicación y la urgencia del contrato. Por ello, hemos completado los contratos de estas plataformas externas con detalles adicionales extraídos de sus páginas webs.
Desgraciadamente, cada plataforma autonómica presenta sus peculiaridades. Mientras que Cataluña y Euskadi indican siempre la urgencia de sus contratos en un campo etiquetado claramente, Andalucía a menudo lo deja en blanco, igual que Galicia. La Rioja añade “Emergencia” a su código de expediente. Navarra no siempre menciona la emergencia, pero clasifica el contrato “sin procedimiento”, dando a entender que algo raro pasa. Madrid avisa de lo extraordinario diciendo “Otros procedimientos”, pero para detectar la urgencia hay que fijarse en la coletilla: “Emergencia” o “EMRGENCIA” (sic) o “Emergeincia” (sic) o … Galicia clasifica todo correctamente, pero no ha enviado sus contratos de emergencia a la plataforma nacional, así que hemos tenido que añadirlos a mano. (El buscador de la web de Galicia insiste, además, en que no hay contratos de emergencia, aunque claramente los hay.) Madrid tampoco envía todos sus contratos a la PLCSP, aunque no hemos descubierto el patrón: unos llegan, otros non. Así que hemos descargado todos los contratos de su web y añadido los que nos faltaban. Además, Madrid es la única plataforma que no publica la fecha de adjudicación de sus contratos, sino la “fecha de publicación de la adjudicación”, que no es lo mismo. Murcia publicó todos las compras del Sistema Murciano de Salud en un Excel, separado de la información normal de contratación: hemos añadido todas las compras de ese fichero a nuestra base de datos. Cataluña publicó una serie de contratos “paraguas” con multiples adjudicaciones en Excel adjuntos, más un Excel resumen para los organismos de la propia Generalitat. Hemos revisado y cruzado todos estos ficheros y añadido el resultado a nuestra base de datos. Por rizar el rizo, Asturias ya publica oficialmente directamente en la PLCSP, pero sigue enviando algunos contratos como plataforma externa, contratos con URLs inválidas que no parecen estar accesibles en su propio buscador.
Y, en general, tanto para contratos publicados en plataformas externas como en la nacional, nos hemos encontrado muchos contratos donde el ganador de la licitación era “Ver acta” o “Ver adjudicación”, que hemos tenido que añadir manualmente. También muchos contratos donde el importe de adjudicación estaba vacío, o era claramente incorrecto al compararlo con el presupuesto. Hemos corregido los errores que hemos detectado verificando las actas de adjudicación originales. Mención especial al contrato de mantenimiento de seis vehículos del Ayuntamiento de Oviedo, presupuestado en 37.200 euros y adjudicado a una SL local por -se supone- 251.520 millones de euros, 6.7 millones de veces el presupuesto original del contrato, 143 veces el presupuesto de Sanidad de toda Asturias, algo que no parece haber llamado la atención de ninguno de los implicados en publicar la información, claramente incorrecta. (También sorprende que no ganara la otra oferta, por “solo” 50.000 millones de euros.)
El resultado final es la que creemos es la base de datos de contratación más exhaustiva que está disponible en España. Eso no quiere decir que estén todos los contratos de emergencia de 2020: aunque por ley todas los organismos públicos deben enviar su información a la PLCSP, es evidente que no todas las plataformas lo hacen de forma consistente, como ya ha denunciado la OIRESCON. Y algunos contratos estarán todavía recorriendo su largo camino (de muchos meses, a veces) desde su adjudicación a su publicación.
La limpieza
Una vez creada la base de datos, hemos revisado posibles errores: expedientes duplicados, procedimientos mal clasificados, lotes con precios erróneos, NIFs de empresas erróneos (sobre todo en el caso de las extracomunitarias, que se solían rellenar con cualquier palabra clave no consistente) o nombres escritos cada vez de una forma, relaciones de contratos publicadas juntas que hemos tenido que extraer y separar…
La revisión más importante ha estado en los precios de adjudicación, que tratamos siempre sin impuestos. Hemos mirado qué pasaba con aquellos contratos que no tenían ninguna cantidad, o era 0. Y hemos rellenado todos los huecos posibles. En el caso de los -pocos- acuerdos marco, hemos usado el precio de licitación, esto es, el presupuesto, puesto que el gasto final dependerá de cuánto se compre a cada proveedor, y eso aún no se ha publicado.
En todos estos casos, hemos tenido que revisar cuando ha hecho falta documentos originales. Y, a veces, ni siquiera ahí encontrábamos información básica como qué se había comprado a quién y por cuánto dinero. Las dos principales barreras han sido la falta de información y la incongruencia y las erratas en los datos.
Las categorías
Para establecer las categorías hemos tenido que empezar por lo básico: revisar qué contratos estaban mal clasificados entre suministros/obras/servicios. A partir de ahí, hemos creado categorías generales teniendo en cuenta qué objetos eran los más habituales. No hemos podido usar el CPV, el código europeo que indica qué se está contratando, porque en la mayoría de casos no eran coherentes, correspondían a otras cosas o no eran comparables entre ellos. Así que hemos tenido que descifrar a qué categoría pertenecía cada contrato por su objeto, usando palabras clave para cada una de ellas, también en las lenguas cooficiales, y revisando de forma manual cuando ha sido necesario. Una dificultad añadida: a veces un único contrato sumaba una variedad de productos.