Investigación: Eva Belmonte Datos: David Cabo Gráfico: Antonio Hernández
Artículo publicado originalmente en Civio
La tramitación de emergencia encaja como anillo al dedo en una situación de pandemia: permite comprar algo, contratar un servicio o encargar una obra solo con hablarlo, y que se ponga en marcha de forma inmediata, sin perder ni un segundo. Sin papeleos previos y sin tener que cumplir todos los trámites habituales. Pero hay reglas de la contratación pública que, ya a posteriori, sí son de obligado cumplimiento. Y la más importante es la de la transparencia: la adjudicación se tiene que publicar en 15 días. Sin embargo, en los contratos de emergencia adjudicados durante 2020 y publicados hasta febrero de 2021 esa transparencia llegó tarde: la media fue de 43 días, casi el triple de tiempo.
Todos los contratos de emergencia publicados de todas las administraciones públicas
Hemos analizado todos los contratos de emergencia adjudicados durante 2020 y publicados ese año y en enero y febrero de 2021 en el Portal de Contratos del Sector Público y desde las plataformas vinculadas de las comunidades autónomas, excluyendo los menores. Los tiempos de publicación se calculan tomando como referencia la fecha de adjudicación y la primera vez que se tienen noticias de ello en el Portal de Contratos del Sector Público. No contamos en los cálculos del 14 de marzo al 7 de mayo, puesto que se paralizaron los procedimientos administrativos, aunque no queda nada claro que ese parón afecte a la publicidad de los que se adjudicaron durante ese tiempo.
No aparecen Galicia (porque no enviaron sus contratos de emergencia al portal nacional) y Madrid (porque esta comunidad no indica en sus datos la fecha de adjudicación, sino la fecha en la que se publicó esa adjudicación, que no es lo mismo). Esta es nuestra metodología.
Un ejemplo: el 23 de marzo, Sanidad adjudicó un contrato de emergencia por 271.000 euros para reforzar la gestión informática y de videoconferencias del Ministerio. Convertidos en el epicentro de la gestión, necesitaban más manos. Telefónica se llevó el lote grande, unos 243.000 euros. Pero esta información no se publicó en el Portal de Contratos del Sector Público hasta el 30 de diciembre, nueve meses después.
Y este no es un caso aislado. Durante 2020 se adjudicaron miles de contratos de emergencia usando este sistema. De entre los publicados hasta febrero de 2021, incluido, más de la mitad de esas adjudicaciones superan ese límite de los 15 días. Y eso descontando los casi dos meses en los que se suspendieron los plazos administrativos y, esto es lo más importante, sin incluir los que puede que lleven más retraso porque, simplemente, no se habían publicado aún en febrero de 2021, que podrían hacer crecer -y mucho- la cifra de incumplidores.
Un ejemplo: a principios de marzo de 2021 se publicaron dos contratos que no entran en la base de datos de este reportaje, pero que habían sido adjudicados casi un año antes. Ambos estaban destinados a fletar vuelos para repatriar a españoles en el extranjero. Uno de ellos, con la compañía Wamos Air, para un único vuelo a Centroamérica el 27 de marzo, costó más de medio millón. El otro, con Iberia, acabó sumando casi siete millones, pero incluía decenas de vuelos a países como Perú, Argentina, Polonia o Marruecos. Ambos fueron firmados en marzo de 2020 pero se acabaron publicando en marzo…de 2021.
El tiempo que las administraciones públicas han tardado en documentar y publicar estos contratos de emergencia no ha sido igual durante todo el año, claro. Las primeras semanas de estado de alarma el caos y la saturación de trabajo en algunos organismos podían justificar el retraso en trámites como este pero, según pasaron los meses, sobre todo en entidades con pocos contratos, este aplazamiento de la transparencia tiene menos justificación. Los contratos firmados en marzo, primer mes de estado de alarma, tardaron -de media- dos meses en ver la luz. Los de abril, mes y medio, el mismo tiempo que tuvimos que esperar para ver lo que se contrató en junio, julio y agosto.
Tiempo medio que tardaron en publicar los contratos adjudicados cada mes
Cantabria, Navarra, Ceuta y el Ministerio de Educación, los más lentos
El Ayuntamiento de Pinto (Madrid) aparece como el organismo más lento de la lista: tardó nueve meses y medio en publicar un único contrato. La entidad pública Mercazaragoza necesitó ocho meses de media para que sus cinco contratos de emergencia llegarán al Portal de Contratos del Sector Público. Y el Ayuntamiento de Teguise (Las Palmas), ocho meses y medio (en 40 contratos). Pero las entidades locales no fueron las únicas en retrasar la transparencia.
Entre las comunidades autónomas, Cantabria se lleva la palma: una media de casi cuatro meses, muy por encima de los 15 días que marca la ley. Navarra, Ceuta y Canarias superan los dos y medio. Baleares, por su parte, fue la más rápida: tardó 13 días de media entre la adjudicación y su publicación.
En la Administración General del Estado la cosa no mejora mucho: 38 días entre la adjudicación y su publicación. Pero aquí también hay diferencias, y notables, entre ministerios. Cultura y Deporte, con más de cuatro meses, Educación e Interior, superando los dos, o Transportes y Política Territorial, tardaron más tiempo que el ministerio con más peso en esta crisis: Sanidad, que tardó 51 días de media. El Ministerio de Derechos Sociales fue el más rápido: su media estuvo en solo dos días y ninguno de los seis contratos que adjudicó llegaron al Portal de Contratos del Sector Público después de los 15 días. Eso sí, el retraso real era mayor, porque para todos estos cálculos hemos parado el contador durante el estado de alarma.
No es la primera vez que la transparencia de los contratos de emergencia llega tarde. De hecho, a principios de 2020 el Gobierno publicó el contrato de unas reparaciones en el consulado en Hamburgo que se habían firmado en abril de 2018, casi dos años antes. Y los contratos más lentos de 2020, firmados a principios de año y no publicados hasta 2021, eran aún preCovid (un TAC para el Hospital de Elda y obras en la sede del Ministerio de Cultura, por ejemplo). Pero el uso masivo de la tramitación de emergencia para la gestión de la pandemia ha traído consigo, en paralelo, un retraso masivo en la publicación de estos miles de contratos.
Las reglas de transparencia a posteriori son iguales para todos, también en caso de emergencia
La transparencia de los contratos de emergencia no solo es importante porque es la única información que tenemos de esos contratos, aunque suele ser escasa -a quién se ha adjudicado qué, por cuánto y por qué se ha usado esa tramitación-, sino porque, como todos los contratos públicos, pueden recurrirse. Y si no se publica, ni se conoce ni arranca el plazo para presentar ese recurso. Por eso, incluso aunque el contrato haya sido oral, es obligatorio documentarlo y publicarlo.
La Junta consultiva de contratación pública del Estado lo recordó en una nota informativa, donde admitía que no es necesario abrir expediente, ni anunciar que se quiere contratar algo, pero que la Ley “no recoge, en cambio, especialidades para estos contratos en relación a la publicidad de los actos de adjudicación y formalización en el perfil de contratante”. Esto es: en cuanto a transparencia tienen las mismas reglas que el resto, las que marca la Ley en sus artículos 151.1 y 154.1: la adjudicación y la formalización se tienen que publicar en 15 días en los perfiles del contratante.
También insistió en esta idea la Oficina Independiente de Supervisión de la Contratación (OIRESCON). Lo hizo en sus varios informes sobre transparencia en los contratos de emergencia, donde también denunció la falta de datos y su incoherencia y los problemas de acceso público en muchos de ellos. Y puso sobre la mesa un problema mayor: analizamos lo que se ha publicado, pero no podemos -ni ellos ni en este reportaje- analizar lo que no existe, lo que aún no se ha hecho público. Y, teniendo en cuenta los retrasos que sí conocemos, es más que probable que haya muchos contratos de emergencia adjudicados en 2020 que aún no han visto la luz.
Esteban Umerez, abogado especializado en contratos públicos, coincide: el uso de la tramitación de emergencia no evita que se tengan que cumplir las reglas de publicidad como en el resto de los contratos públicos. Y, ¿qué pasa con los casi dos meses que pasaron desde la suspensión de plazos administrativos que promulgó el estado de alarma el 14 de marzo hasta que se reanudaron el 7 de mayo? Desde su punto de vista, aquellos contratos que se firmaron durante ese tiempo -pese a la suspensión de los plazos, porque eran de emergencia- tenían que haberse publicado en 15 días: “Si es posible la contratación, tiene que ser posible la publicidad”.
Aun así, para este reportaje no hemos contabilizado ese tiempo en el que todo se paró a la hora de hacer los cálculos. Y aún con esa prórroga extra, los retrasos son más que considerables.
Este artículo forma parte de Tenders Guru, un proyecto financiado por la Unión Europea.
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Los datos utilizados en este artículo provienen de la Plataforma de Contratación del Sector Público (PLCSP), donde publican la mayoría de administraciones públicas locales, autonómicas y locales. Hemos descargado todos los contratos publicados del 1 de enero de 2020 al 28 de febrero de 2021, pero solo tenemos en cuenta los adjudicados en 2020. Además, hemos añadido también los contratos que algunas administraciones autonómicas (como Cataluña) publican en sus propias webs y luego reenvían de forma resumida a la PLCSP. El objetivo era crear una base de datos exhaustiva sobre la que hacer las consultas necesarias para, de ahí, extraer y entender la contratación de emergencia durante 2020 y detectar posibles abusos.
Los precios son siempre sin impuestos y no hemos incluido los contratos menores.
Los tiempos
Los tiempos de publicación se calculan tomando como referencia la fecha de adjudicación y la primera vez que se tienen noticias de ello en el Portal de Contratos del Sector Público. No contamos en los cálculos del 14 de marzo al 7 de mayo, puesto de se paralizaron los procedimientos administrativos, aunque no queda nada claro que ese parón afecte a la publicidad de los que se adjudicaron durante el estado de alarma. De hecho, es más que razonable que si la suspensión de los plazos no frenaba la contratación -puesto que era necesario poner esos contratos en marcha- tampoco puede frenar la publicidad. Pero hemos preferido ser generosos y, ante la duda, dar ese plazo extra. Aún así, los retrasos son muy destacables.
En este reportaje en concreto no aparecen Galicia (porque no enviaron sus contratos de emergencia al portal nacional) y Madrid (porque esta comunidad no indica en sus datos la fecha de adjudicación, sino la fecha en la que se publicó esa adjudicación, que no es lo mismo)
Las comunidades autónomas
A inicios de 2021, siete comunidades autónomas no publican sus datos de contratación directamente en el portal nacional, sino que lo hacen en sus propios portales: Andalucía, Cataluña, Euskadi, Galicia, Madrid, Navarra y La Rioja. Además, la Región de Murcia lo hizo parcialmente en 2020. Aunque en teoría estos portales autonómicos están conectados con el nacional, y la información debería sincronizarse automáticamente, en la práctica hay problemas: no todos los contratos están disponibles, y faltan datos fundamentales, como la fecha de adjudicación y la urgencia del contrato. Por ello, hemos completado los contratos de estas plataformas externas con detalles adicionales extraídos de sus páginas webs.
Desgraciadamente, cada plataforma autonómica presenta sus peculiaridades. Mientras que Cataluña y Euskadi indican siempre la urgencia de sus contratos en un campo etiquetado claramente, Andalucía a menudo lo deja en blanco, igual que Galicia. La Rioja añade “Emergencia” a su código de expediente. Navarra no siempre menciona la emergencia, pero clasifica el contrato “sin procedimiento”, dando a entender que algo raro pasa. Madrid avisa de lo extraordinario diciendo “Otros procedimientos”, pero para detectar la urgencia hay que fijarse en la coletilla: “Emergencia” o “EMRGENCIA” (sic) o “Emergeincia” (sic) o … Galicia clasifica todo correctamente, pero no ha enviado sus contratos de emergencia a la plataforma nacional, así que hemos tenido que añadirlos a mano. (El buscador de la web de Galicia insiste, además, en que no hay contratos de emergencia, aunque claramente los hay.) Madrid tampoco envía todos sus contratos a la PLCSP, aunque no hemos descubierto el patrón: unos llegan, otros non. Así que hemos descargado todos los contratos de su web y añadido los que nos faltaban. Además, Madrid es la única plataforma que no publica la fecha de adjudicación de sus contratos, sino la “fecha de publicación de la adjudicación”, que no es lo mismo. Murcia publicó todos las compras del Sistema Murciano de Salud en un Excel, separado de la información normal de contratación: hemos añadido todas las compras de ese fichero a nuestra base de datos. Cataluña publicó una serie de contratos “paraguas” con multiples adjudicaciones en Excel adjuntos, más un Excel resumen para los organismos de la propia Generalitat. Hemos revisado y cruzado todos estos ficheros y añadido el resultado a nuestra base de datos. Por rizar el rizo, Asturias ya publica oficialmente directamente en la PLCSP, pero sigue enviando algunos contratos como plataforma externa, contratos con URLs inválidas que no parecen estar accesibles en su propio buscador.
Y, en general, tanto para contratos publicados en plataformas externas como en la nacional, nos hemos encontrado muchos contratos donde el ganador de la licitación era “Ver acta” o “Ver adjudicación”, que hemos tenido que añadir manualmente. También muchos contratos donde el importe de adjudicación estaba vacío, o era claramente incorrecto al compararlo con el presupuesto. Hemos corregido los errores que hemos detectado verificando las actas de adjudicación originales. Mención especial al contrato de mantenimiento de seis vehículos del Ayuntamiento de Oviedo, presupuestado en 37.200 euros y adjudicado a una SL local por -se supone- 251.520 millones de euros, 6.7 millones de veces el presupuesto original del contrato, 143 veces el presupuesto de Sanidad de toda Asturias, algo que no parece haber llamado la atención de ninguno de los implicados en publicar la información, claramente incorrecta. (También sorprende que no ganara la otra oferta, por “solo” 50.000 millones de euros.)
El resultado final es la que creemos es la base de datos de contratación más exhaustiva que está disponible en España. Eso no quiere decir que estén todos los contratos de emergencia de 2020: aunque por ley todas los organismos públicos deben enviar su información a la PLCSP, es evidente que no todas las plataformas lo hacen de forma consistente, como ya ha denunciado la OIRESCON. Y algunos contratos estarán todavía recorriendo su largo camino (de muchos meses, a veces) desde su adjudicación a su publicación.
La limpieza
Una vez creada la base de datos, hemos revisado posibles errores: expedientes duplicados, procedimientos mal clasificados, lotes con precios erróneos, NIFs de empresas erróneos (sobre todo en el caso de las extracomunitarias, que se solían rellenar con cualquier palabra clave no consistente) o nombres escritos cada vez de una forma, relaciones de contratos publicadas juntas que hemos tenido que extraer y separar…
La revisión más importante ha estado en los precios de adjudicación, que tratamos siempre sin impuestos. Hemos mirado qué pasaba con aquellos contratos que no tenían ninguna cantidad, o era 0. Y hemos rellenado todos los huecos posibles. En el caso de los -pocos- acuerdos marco, hemos usado el precio de licitación, esto es, el presupuesto, puesto que el gasto final dependerá de cuánto se compre a cada proveedor, y eso aún no se ha publicado. ¨C24C